Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:
- а) правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
- б) правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
- в) правовой акт управления - юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
- г) правовой акт управления - одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;
- д) правовой акт управления содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
- е) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;
- ж) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;
- з) правовой акт управления подзаконен, то есть он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;
- и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
- к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в
204
процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;
- л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);
- м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);
- н) правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством.или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
- о) правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.
205
Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.
Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).
Правовые акты управления иногда характеризуются как конклюдентные.
Взятый из гражданско-правового лексикона, этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это - сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т. п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, обеспечивающие общественную безопасность и порядок в сфере государственного управления. Несоблюдение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).
206